Введение - Невоенные угрозы безопасности ЕС

Невоенные угрозы безопасности ЕС Новинка Под ред. Н.К. Арбатовой, А.М. Кокеева, Е.Г. Черкасовой 2023 г. 900 Р

С окончанием холодной войны фокус внимания европейских стран стал смещаться на невоенные угрозы безопасности. Представлялось, что полномасштабной войны в Европе, угрожающей безопасности государств — членов ЕС, уже быть не может. Преобладающее число участников Евросоюза одновременно входили в НАТО и считали членство в нем достаточной гарантией своей безопасности. При этом внутри военного блока европейские страны предпочитали брать на себя ответственность за политическое урегулирование конфликтов, а не их силовое подавление.

Трансформация традиционного евроатлантического партнерства, характеризующаяся усилением различий в приоритетах безопасности США и ЕС, появление новых разделительных линий в Европе, наиболее ярким выражением которых стал начавшийся в 2014 г. Украинский конфликт, побудили европейцев встать на путь обретения «жесткой силы». Европейский союз провозгласил движение к стратегической автономии, прежде всего, в целях создания собственного оборонного потенциала для территориальной защиты. В 2016 г. вышла «Глобальная стратегия безопасности ЕС» (ГСБ), в которой говорилось о необходимости для Евросоюза стать сильнее и самостоятельнее в сфере безопасности: «европейцы должны быть способны защитить Европу». При этом в новой стратегии военные угрозы не отделялись от невоенных. Более того, в тексте документа особое внимание уделялось именно невоенным угрозам, имеющим трансграничную природу — терроризму, киберугрозам, неконтролируемой миграции, вызовам энергетической безопасности, изменению климата, напрямую или косвенно связанным с безопасностью граждан ЕС. В этом списке трудно выделить главную угрозу, поскольку между ними существует диалектическая взаимосвязь. Например, пандемии и изменения климата вызывают массовую миграцию населения из неблагополучных районов в Европу, нелегальная миграция может служить питательной средой для преступности и терроризма, климатические катаклизмы связаны с энергетической безопасностью ЕС и т. д.

На рубеже 2019—2020 гг. Европейский союз, как и большинство стран за его пределами, столкнулся с пандемией коронавируса, которая продемонстрировала, что в условиях глобализации задача обеспечения безопасности больше не ограничивается традиционными внешнеполитическими и военными инструментами национального государства и его территорией. В разгар пандемии COVID119 перед Европейским союзом стояли без преувеличения экзистенциальные задачи — выработать карантинные меры, обеспечить вакцинацию населения, поддержать экономики наиболее пострадавших государств-членов. Однако наряду с неотложными действиями ЕС должен был ответить и на другие сложные вопросы. Почему, несмотря на то, что противодействие эпидемиям являлось одной из тем ГСБ, он оказался не подготовлен к противодействию этой угрозе? Как можно объяснить, что первой реакцией стран — участниц ЕС стал национальный эгоизм и стремление отгородиться от соседей? И, наконец, какую стратегию необходимо разработать и принять, чтобы не допустить повторения такого сценария в будущем?

С 2015 г. Европейский союз старается осмыслить последствия миграционного кризиса, вызванного «арабской весной», который получил инерционное развитие, и в настоящее время продолжает оставаться одной из самых острых проблем, разъедающих ЕС. Наплыв беженцев в 2015—2016 гг. выявил ряд фундаментальных проблем, с которыми столкнулись и наднациональные структуры, и государства — члены Евросоюза. Во-первых, несмотря на декларируемую приверженность европейским ценностям, отдельные страны ЕС продемонстрировали неоднозначное отношение к беженцам. Если канцлер Германии А. Меркель пригласила в страну нуждающихся, оптимистично заявив: «Мы справимся», то польская правящая партия «Право и справедливость» выступила против размещения в стране выходцев из Ближнего Востока и Северной Африки. Во-вторых, первой реакцией ряда государств стала изоляция, нарушение одного из главных достижений ЕС — открытости границ. В-третьих, для всех стало очевидна несостоятельность Дублинской системы распределения беженцев. При этом новый механизм, который удовлетворил бы всех участников, по-прежнему не разработан. Лидеры стран ЕС солидарны в оценке миграции как «европейского вызова», однако именно здесь очень часто их политические или электоральные интересы вступают в противоречие с обязательствами в области прав человека и долгосрочными стратегическими приоритетами.

Во многих европейских государствах считали и продолжают считать основной и наиболее опасной невоенной угрозой изменение климата как общего знаменателя вызовов национальной и международной безопасности. Европейский союз на сегодняшний день является уникальным регионом мира, где было реализовано наибольшее количество законодательных инициатив в этой области и где в течение последних 25 лет предпринимались конкретные действия по улучшению окружающей среды и обеспечению климатической безопасности. Государства — члены Европейского союза являются подписантами всех важнейших соглашений, направленных на борьбу с изменением климата (Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г., Киотский протокол 1997 г., Парижское соглашение 2015 г. и др.). В рамках исполнения взятых на себя обязательств Евросоюз принял решение добиться нулевого уровня выбросов СО2 к 2050 г. Вместе с тем, несмотря на очевидные успехи ЕС в разработке стратегии климатической безопасности, Брюсселю предстоит и дальше развивать комплексный подход к этой проблеме, включая ее глобальное измерение.

Опыт последнего десятилетия свидетельствует о растущей сложной взаимосвязи между климатическими рисками и другими невоенными угрозами безопасности ЕС. В частности, в ЕС еще недостаточно изучены последствия всех принимаемых мер «зеленого перехода». Как и пандемия, изменение климата не имеет территориальных границ, и Евросоюзу предстоит разработать более объемную и многопрофильную стратегию экологической безопасности, отвечающей новым глобальным вызовам.

Борьба с изменением климата напрямую связана с энергетической политикой Европейского союза. При этом стремление снизить использование ископаемых углеводородов — угля, нефти, газа — и перейти к возобновляемым источникам энергии связано не только с «зеленой повесткой», принятой Европейской комиссией, но и со стремлением стран ЕС укрепить собственную энергобезопасность. Преобладающая часть европейских стран является импортером энергоресурсов. Соответственно, для укрепления энергобезопасности, которая понимается как обеспечение бесперебойных поставок энергоресурсов по доступной цене, государства — члены ЕС стремятся диверсифицировать закупки и увеличить долю возобновляемых источников.

Курс Евросоюза на цифровизацию и развитие новейших технологий, в первую очередь искусственного интеллекта (ИИ), создает не только большие преимущества в геоэкономической конкуренции основных центров силы в современном мире, но и новые риски для европейской и глобальной безопасности. Искусственный интеллект отличается от других технологий, прежде всего, по своему влиянию на власть и общество. ИИ не просто ставит перед руководством отдельных стран и коалиций непростые политические задачи, но и усложняет решение этих задач в силу своего гиперэволюционного характера.

Отдельной проблемой для Европы является структурная зависимость и от США и Китая в самых разных областях информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) — от цифровых платформ до телекоммуникационной инфраструктуры. ИКТ оказались в эпицентре борьбы Пекина и Вашингтона за технологическое лидерство в мире. Таким образом, создание технологической автономии или технологического суверенитета ЕС является важнейшим направлением в обеспечении европейской безопасности.

Постоянное развитие кибертехнологий, постепенно встраиваемое в главные сферы европейской интеграции, предопределило место кибербезопасности в политической и законодательной повестке дня Европейского союза, которому, до сих пор отводится в основном координирующая роль в этой сфере. Кибербезопасность остается правовой компетенцией государств — членов, поскольку существующие договоры не обеспечивают единой правовой основы для регулирования кибербезопасности ЕС. Формирование законодательства, охватывающего весь спектр проблем, связанных с развитием ИКТ, остается важнейшей задачей в повестке дня Европейского союза.

Представленная монография была запланирована в конце 2020 г., когда невоенные угрозы находились в фокусе внимание национальных и наднациональных элит европейских стран. Однако начавшаяся в феврале 2022 г. СВО привела не только к ухудшениям взаимоотношений России и ЕС, но и к серьезным изменениям в политике Европейского союза. Изучение «языка силы» было провозглашено одной из главных целей стратегической автономии. Государства-члены ЕС стали существенно повышать расходы на оборону. Так, неформальный лидер Европейского союза Германия декларировала «смену вех» в международной политике. Берлин признал бесплодность принципа «изменения через сближение» в отношениях с Россией и отказался от такого важнейшего принципа, как запрет поставок оружия сторонам конфликта. Бывшие ранее нейтральными Швеция и Финляндия подали заявки в НАТО.

Возврат к «жесткой силе» в международных отношениях на первый взгляд создает впечатление о маргинализации невоенных угроз европейской безопасности. В действительности же Украинский конфликт со всей очевидностью продемонстрировал то, что невоенные угрозы стали еще более значимой темой для Европы вследствие их взаимосвязи с военными угрозами. В государствах-членах ЕС усилились страхи перед последствиями кибератак, экологических катастроф, эпидемий. Евросоюз, еще не успев найти решение проблемы увеличения миграционных потоков из Ближнего Востока и Северной Африки и выработать новое миграционное законодательство, столкнулся с массовым притоком украинских беженцев. По данным Управления верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев на 4 марта 2022 г. через неделю после начала боевых действий Украину покинуло 1369 тыс. человек, из которых около 1212 тыс. оказались в ЕС, что сопоставимо с числом запросивших убежище в Евросоюзе за весь 2015 г.

Украинский конфликт серьезно повлиял на климатическую политику и энергетическую безопасность ЕС. В ответ на начало СВО Брюссель ввел санкции против российского энергосырья, объявив об отказе от импорта угля и постепенном сокращении закупок газа и нефти. Данное решение сопряжено с новыми вызовами и проблемами. В частности, стремление стран ЕС как можно быстрее заместить российские поставки энергосырья приводит к продлению срока эксплуатации менее экологичных и потенциально опасных источников энергии — угольных и атомных электростанций.

В ходе работы над монографией авторский коллектив стремился проанализировать соотношение наднационального и национальных подходов к невоенным угрозам безопасности Европейского союза, что представляет особое значение для понимания вектора развития европейской интеграции. Важнейшим вопросом для авторов данного исследования был сравнительный анализ представлений политических элит и руководства ЕС и входящих в него стран о невоенных угрозах, а также их подходов к минимизации и решению проблем. Поставленные задачи определили и структуру работы: каждая тема рассматривается вначале на европейском, а затем на национальном уровне. В монографию включены и позиции по невоенным угрозам национальной и европейской безопасности государств, не являющихся членами ЕС — Великобритании, Норвегии и западнобалканских стран, поскольку они продолжают играть важную роль в Европе и ее регионах, активно сотрудничая с Евросоюзом и его отдельными государствами-членами.

В виду того, что формирование политики, касающейся невоенных угроз безопасности Европейского союза, в основном находится в компетенции государств — членов ЕС, Брюсселю еще предстоит законодательно выработать общие ответы на эти вызовы. Иными словами, метод анализа, применяемый к исследованию невоенных угроз на разных «этажах европейского здания», позволяет синтезировать представления о соотношении и взаимосвязи между национальным и наднациональным в развитии европейской интеграции.

Безусловно, в настоящий момент Евросоюз не может дать ответ на все стоящие перед ним вызовы. С точки зрения внутреннего развития, которое будет определять и внешнеполитический вектор развития европейской интеграции, одним из главных вызовов для Европейского союза остается вопрос о единстве его государств — членов, которые разделены по многим вопросам, прежде всего, по вопросу о самой роли ЕС в международных отношениях. Внутри Евросоюза постепенно формируется центр силы из стран «новой Европы», который стремится к большему участию в определении интеграционной повестки дня. В некоторых вопросах, представляющих особую важность для отдельных стран ЕС, например, проблеме нелегальных мигрантов или отказе от российских энергоносителей, наднациональные институты ЕС вынуждены искать ситуативные решения. Иными словами, сегодняшняя Европа далека от выработки стратегии безопасности, которая четко указывала бы способы противодействия невоенным угрозам как части гибридных угроз. Тем не менее авторы монографии стремились определить и проанализировать существующие тенденции в этой сфере, понимание которых поможет в прогнозировании дальнейших политических шагов ЕС.