Соиздатель и дистрибьютор ООН и других междуна­родных организаций
Личный кабинет
Ваша корзина пуста.

Введение - Право Совета Европы. На пути к общеевропейскому правовому пространству

Право Совета Европы. На пути к общеевропейскому правовому пространству
Флоранс Бенуа-Ромер, Хайнрих Клебес
Пер. с англ.
2007 г.
150 Р

Роль Совета Европы как форума общеевропейского сотрудничества уже рассматривалась во многих работах, но его нормотворческая деятельность еще не была предметом всеобъемлющего исследования. Книга о праве Совета[1], опубликованная в 1956 г. профессором Карлом Карстенсом, который был одним из первых постоянных представителей ФРГ в Совете Европы, вышла вскоре после создания данной организации и была посвящена толкованию ее уставных норм с учетом подготовительной работы над Уставом, принятым в 1949 г. К сожалению, книга так и не была переведена на другие языки, но продолжает сохранять свое значение как авторитетное исследование. Заслуживает упоминания и вышедшая не столь давно работа профессора Иждебского на польском языке[2].

Сейчас поэтому существует потребность в комплексном исследовании права Совета Европы. В отличие от права ЕС, право Совета не является полномасштабной правовой системой, поскольку его нельзя считать независимым от международного права. Тем не менее оно обладает целостностью, в основе которой лежит учредительный документ Совета — его Устав. Конечно, он претерпел значительные изменения за время, прошедшее с момента создания Совета отчасти потому, что Совет пополнился новыми членами, а также в связи с существенным развитием его нормативной базы в результате включения в его правовой арсенал новых конвенций.

Зачастую требуются годы для того, чтобы разработать, принять и подписать новую конвенцию, и в сравнении с этим кажется удивительным то, как быстро десять стран-учредителей заключили Лондонский договор, которым был одобрен Устав Совета Европы. Основа для него была подготовлена известной речью Уинстона Черчилля в Цюрихском университете 19 сентября 1946 г. и особенно Гаагским конгрессом 1948 г.[3] Черчилль отметил необходимость «воссоздать основы европейской жизни, насколько это будет возможно, и организовать ее так, чтобы она могла быть мирной, безопасной и свободной», и далее сказал:

«Мы должны построить своего рода Соединенные Штаты Европы. ... Если вначале не все страны Европы захотят или смогут присоединиться к союзу, то, несмотря на это, мы должны приступить к объединению тех, кто захочет и сможет. ... Франция и Германия должны вместе возглавить это неотложное дело. Великобритания, Британское Содружество Наций, могущественная Америка и, я надеюсь, Советская Россия, поскольку в этом случае действительно все будет хорошо, должны быть друзьями и организаторами новой Европы и должны отстаивать ее право на жизнь. Поэтому я призываю: „Да воспрянет Европа!“».

Позднее это выступление часто неверно истолковывалось, но все же оно оказало значительное влияние. Фактически объединенная Европа, о которой мечтал Черчилль, была для него и многих ведущих английских политиков континентальной Европой, и ни Великобритания, ни бывший Советский Союз не принадлежали к ней.

Гаагский конгресс, состоявшийся в мае 1948 г., проводился под председательством Черчилля, и в нем приняли участие почти 1000 делегатов, в том числе политическая элита девятнадцати европейских государств[4]. В своей политической резолюции конгресс призвал к созданию парламентской ассамблеи, которая рассмотрела бы «правовые и конституционные проблемы, связанные с созданием союза или федерации», вопрос о принятии хартии по правам человека и создании высшего суда «для защиты прав человека и принципов свободы». Это было первым шагом, следующим — официальное изложение этих принципов в конвенции. Некоторые участники конгресса считали, что хартия по правам человека должна быть неотъемлемой частью устава новой организации[5], что подчеркивало бы «конституционный характер» хартии. Но для такого решения, которое многие государства рассматривали как угрозу своему суверенитету, время еще не пришло. Поэтому в отличие от Суда Европейских Сообществ и Международного Суда, которые официально являются частью тех организаций, к которым они относятся, Европейский Суд по правам человека не является, строго говоря, частью Совета Европы, поскольку конвенция, его учредившая, существует отдельно от Устава Совета.

Уже на конгрессе проявились расхождения во взглядах между европейскими федералистами во главе с Францией и теми странами во главе с Англией, которые были готовы лишь к межправительственному сотрудничеству. Такие разногласия вновь возникли в ходе переговоров об Уставе Европы, и появились две конкурирующие концепции. С одной стороны, Франция и Бельгия хотели, чтобы основой для новой организации была действительно парламентская ассамблея с широкими полномочиями. С другой стороны, Англия настаивала на сохранении полномочий за государствами и на том, чтобы представляющие их члены ассамблеи были связаны инструкциями своих правительств. В конечном счете было принято компромиссное решение. Ассамблея должна была состоять из независимых парламентариев, но она наделялась только консультативной функцией. Основные полномочия по принятию решений предоставлялись межправительственному органу — Комитету Министров. Сама организация должна была иметь широкую сферу деятельности, но ограниченные полномочия. Это решение было закреплено в Лондонском договоре, который 5 мая 1949 г. подписали в Сент-Джеймском дворце в Лондоне десять государств: Бельгия, Дания, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Соединенное Королевство, Франция и Швеция.

Таким образом, созданная согласно Уставу[6] организация представляет собой межправительственное образование, где государства сохраняют свой суверенитет, но она все же имеет некоторые наднациональные элементы: парламентскую ассамблею, в которой национальные делегации не связаны инструкциями или политикой своих правительств; правила голосования, которые хотя и требуют обязательного единогласия, но все же допускают принятие определенных решений большинством голосов; наднациональный суд, являющийся высшей апелляционной инстанцией, хотя его юрисдикция и ограничена защитой прав человека.

Настоящее исследование имеет целью дать общую картину нормоустанавливающей деятельности Совета. Конечно, она не будет полной — круг затрагиваемых конвенциями Совета вопросов настолько широк, что отразить их исчерпывающим образом смогла бы, наверное, лишь энциклопедия. Мы же, однако, существенное внимание уделим его «конституционному» праву, т. е. уставным нормам в широком смысле. Организация и деятельность Совета определяются Уставом 1949 г., однако его текст дает лишь общие контуры. «Уставные» резолюции Комитета Министров, практика Совета, декларации глав государств и правительств конкретизировали нормы, определяющие его институциональную структуру, полномочия и отношения между ее элементами.

Совет Европы, как организация межправительственного сотрудничества, играет важную роль в гармонизации национальных законодательств европейских государств, что явствует из его обширной «законодательной» деятельности. На сегодняшний день принято около двухсот конвенций, все из которых представляют собой международные договоры согласно Венской конвенции о праве международных договоров[7]. Следует признать, что эффективность некоторых из них была поставлена под вопрос, когда, например, их подписывали или ратифицировали недостаточное число государств или когда многочисленные оговорки и заявления о толковании искажали их содержание. Некоторым, возможно, также присущи слабости из-за намеренно туманных формулировок, которые позволяют государствам достаточно свободно их толковать. Или когда стороны настаивают на пунктах, освобождающих их от ответственности. Тем не менее масштабность работы Совета по установлению стандартов свидетельствует об успешности его деятельности в правовой сфере.

Конвенции не единственный инструмент, который Совет использует для гармонизации законодательств, и иногда рекомендации Комитета Министров правительствам считаются более эффективными. Практика показала, что для гармонизации национальных законов на европейском уровне часто бывает достаточно их обсуждения на этапе подготовки законопроектов.

Наконец, в исследовании по праву Совета Европы нельзя не рассмотреть его влияние на государства, входящие в эту организацию, а также на другие европейские организации. Благодаря процессу принятия новых членов, начавшемуся сразу после падения коммунистических диктатур, Совет добился в распространении своих ценностей в Европе новых успехов, подтверждающих, что наш континент, разъединенный войной, наконец преодолел деление по идеологическому признаку и восстановил свое единство. Это придало Совету действительно общеевропейское измерение, и сейчас он является воплощением надежды на создание объединенной большой Европы. С ним, однако, конкурируют и другие европейские организации; причем некоторые из них располагают заметно более значительными ресурсами. Сегодня Совету необходимо подтвердить свою специфическую роль в строительстве Европы, оставаясь открытым для сотрудничества с теми организациями, особенно ЕС, задачи и интересы которых все более совпадают с его собственными.

Примечания

1. Carstens, K., Das Recht Europarats, Berlin, Duncker und Humblot, 1956.

2. Izdebski, H., Rada Europy, Warsaw, Centrum Europejskie Uniwersitetu Warszaskiego, 1996.

3. См.: Bitsch, MarieATherese (ed), Jalons pour une historie du Coseil de l’Europe, Bern, Peter Lang, 1997.

4. Гаагский конгресс был не дипломатической конференцией, а совещанием представителей различных европейских движений. Более подробно о Конгрессе и создании Совета Европы см. Bitsch, MarieATherese, указ. соч.

5 Kennedy, M. and O’Halpin, E., Ireland and the Council of Europe — From Isolation towards Integration, Strasburg, Council of Europe Publishing, 2000, p. 34.

6. Мы основываем свой анализ на тексте Устава с комментарием секретариата Парламентской Ассамблеи: Правила процедуры Ассамблеи и Устав Совета Европы (2002). Комментарий секретариата разъясняет определенные положения и описывает произошедшие впоследствии изменения. Комментарий не является составной частью Устава и, соответственно, не имеет юридической силы. Текст Устава представлен в приложении I.

7. Мы, однако, не будем уделять много внимания наиболее важной из них — Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку «материальное» право Совета фактически не является предметом нашего рассмотрения. Во всяком случае, существует изобилие работ по ЕКПЧ. То же самое можно сказать о Европейской социальной хартии.

Другие главы из этой книги
  • Книга «Право Совета Европы» дает ясное, глубоко продуманное отображение тех средств, которые используются Советом Европы для достижения стоящей перед ним цели — объединить демократические государства Европы в сообщество единых ценностей, прежде всего в правовой сфере....