Введение - Межпарламентские институты в мировой политике

Межпарламентские институты в мировой политике Отв ред. И.Л. Прохоренко 2020 г.

До последнего времени специалисты — политологи и международники в России и за рубежом — не проявляли значимого научного интереса к международному сотрудничеству национальных парламентов, и это вполне объяснимо. Традиционно в качестве ключевых игроков международной жизни рассматривались и продолжают рассматриваться государства, точнее — национальные правительства. В строгом смысле слова международные отношения — это отношения межгосударственные, а если быть еще более точным — межправительственные, отношения между органами исполнительной власти государств. Хотя в сегодняшнем мире растут количество и разнообразие негосударственных субъектов международных отношений — международных межправительственных и неправительственных организаций, региональных и субрегиональных интеграционных объединений, транснациональных корпораций, властей субнационального уровня — региональных и муниципальных, средств массовой информации и т. д.

Национальные парламенты, законодательные органы власти государств играют все бóльшую роль в международных делах. Влияя напрямую в рамках своих конституционных полномочий на процесс формирования и реализации внешней политики государств, они также ведут собственную парламентскую дипломатию. Они участвуют в том или ином формате в работе международных и региональных межправительственных организаций, добиваясь в первую очередь учреждения и развития особого парламентского измерения деятельности таких организаций, а также региональных и субрегиональных интеграционных объединений, институтов и форумов формирующейся системы глобального управления.

Таким образом, свойственные международным организациям, региональным интеграционным объединениям и любым транснациональным режимам (прежде всего, режимам хозяйствования) дефицит демократии и чрезмерная бюрократизация могут быть частично восполнены или преодолены посредством межпарламентского сотрудничества и формирования различных парламентских институтов. Межпарламентское сотрудничество дает возможность услышать голос и понять волю народа, которую и призваны выражать законодательные органы власти. В условиях регионализации и глобализации национальные парламенты обретают принципиально новую для себя роль, а их деятельность выходит далеко за пределы национальных границ.

В большинстве современных региональных и международных организаций этот новый, парламентский аспект деятельности присутствует и укрепляется, создавая дополнительные возможности для диалога и укрепления доверия между странами-участницами, согласования и продвижения различных инициатив и коллективных решений. Сложились и активно развиваются различные формы привлечения национальных парламентов к участию в региональных интеграционных проектах, в глобальном экономическом и политическом регулировании. Достаточно привести примеры Европейского парламента, Конференции спикеров «Группы семи», Парламентского саммита спикеров парламентов стран «Группы двадцати», Парламентской сети Всемирного банка и Международного валютного фонда, Парламентской конференции Всемирной торговой организации.

Отсюда становится понятным, что именно в предметном поле изучения Европейского союза как наиболее успешного и продвинутого варианта региональной интеграции, а также формирующейся системы глобального политико-правового регулирования и появился научный (как, впрочем, и значимый прикладной) интерес к явлению и практике парламентской дипломатии и межпарламентского сотрудничества. И хотя парламентские сети в глобальном экономическом регулировании представляют собой неформальные обсуждения, «какими сопровождается принятие обязывающих международных решений и какие проходят вне государственных рамок… с их помощью образуются также арены более или менее формализованного общения, подготавливающего принятие глобальных решений по мировым вопросам общей значимости, которые не предполагают стать обязательными для исполнения (а лишь рекомендательными)».

Авторы настоящей коллективной научной монографии поставили своей задачей исследовать сравнительно новый в историческом плане (ему немногим более столетия) и сравнительно мало исследованный в политической науке феномен парламентской дипломатии в рамках модели представительной демократии, основанной на принципах разделения властей, а также международное сотрудничество законодательных органов государств, формы, принципы и основные направления деятельности различных межпарламентских институтов. Участники научного коллектива в итоге стремились осмыслить, какую роль способны играть и играют национальные парламенты в международном политическом процессе в условиях регионализации, экономической и политической глобализации, являются ли межпарламентские институты качественно новыми субъектами региональной и мировой политики. Иными словами, имеют ли они собственные целеполагание и стратегию действий, способны ли критически усваивать свой и чужой практический опыт и в силах ли оказывать влияние на политический дискурс и повестку дня в пределах конкретного макрорегиона или даже в глобальном масштабе, формулировать насущные региональные и/или глобальные проблемы развития и содействовать поиску ответов на них силами законодательных органов власти, используя возможности международной кооперации и объединения коллективных усилий. При этом важно было выяснить в том числе, насколько скоординированы дипломатические усилия исполнительной и законодательной ветвей власти, всегда ли эффективными оказываются действия парламентариев на международной арене. Ведь электоральный цикл имеет ограниченную продолжительность, а депутаты и сенаторы не всегда обладают необходимым профессиональным образованием и достаточным опытом внешнеполитической экспертизы.

Исследовательскому замыслу научного коллектива отвечает структура монографии. В фокусе первой части работы — проблемный ракурс: феномен парламентской дипломатии как проблема политической теории, роль национальных парламентов в региональных и международных политических процессах на фоне глобальных трансформаций партийно-политического ландшафта. Выявлены тенденции, влияющие на деятельность национальных парламентов и их взаимодействие на региональном и глобальном уровнях, их участие в региональных интеграционных проектах и глобальном управлении. Представлена разработанная в ИМЭМО РАН оригинальная методология научного анализа и оценки эффективности межпарламентских институтов в соответствии с типологизацией, которая уже в целом сложилась в мировой политической науке.

Во второй части исследуются направления и формы деятельности конкретных, наиболее влиятельных межпарламентских институтов в соответствии с предложенными в монографии типологизацией и методикой изучения и оценки эффективности.

Сводная информационно-аналитическая таблица в приложении позволяет составить систематизированное представление о деятельности и субъектности межпарламентских институтов в современных региональных и международных процессах и может явиться основой для мониторинга деятельности межпарламентских институтов, а также для прогнозирования их динамики, в частности возможности их перемещения из одной типологической группы в другую, обретения или потери качественно значимых функций.

Парламентская дипломатия, стремительное увеличение числа различных форматов двустороннего и многостороннего межпарламентского сотрудничества стали отличительной чертой современного взаимосвязанного и взаимозависимого мира. Не потерял своего значения универсальный по охвату участников учрежденный в 1889 г. Межпарламентский союз, координируя действия национальных парламентов мира. Признано весьма полезным и необходимым и стало привычным парламентское измерение деятельности различных региональных и международных межправительственных организаций и региональных (субрегиональных) интеграционных объединений. Представители национальных парламентов создают межпарламентские неправительственные организации и сети, пусть и зачастую с ограниченной тематической повесткой в том числе в рамках международных институтов и форумов глобального управления. Конструируя новые международные площадки, альтернативные политические арены для установления личных контактов и доверительного обсуждения важнейших глобальных и региональных проблем, проблем странового, регионального и мирового развития, которые волнуют их избирателей, для обмена опытом законодательной деятельности, поиска совпадающих точек зрения по тем или иным вопросам. Тем самым они формируют властный и общественный дискурс в региональном и мировом масштабах, придерживаясь различных политических позиций, в том числе отличных от официальных — тех, которые предлагают и отстаивают правительственные партии.

Вплоть до недавнего времени международная деятельность законодательных органов государств и структур многостороннего межпарламентского сотрудничества, их вовлеченной в международные отношения не привлекала специального внимания исследователей (счастливое исключение здесь составляет, пожалуй, лишь Европейский парламент). Фактически, предметное поле изучения деятельности межпарламентских институтов еще только формируется. Авторский коллектив сотрудников различных структурных подразделений ИМЭМО РАН, используя типологизацию межпарламентских организаций, которая уже в целом сложилась в мировой политической науке, и разработанную ими методику анализа и оценки таких институтов, предприняли попытку изучить и их различные типы, и конкретные организации. Следуя единой логике исследования — правовой статус, состав участников, функции, полномочия и характер деятельности, способы финансирования, опираясь на различные источники и стремясь максимально аккумулировать имеющуюся научную литературу по избранной и смежной проблематике, авторы поставили перед собой ключевую цель — познакомить читателя с феноменом и практиками межпарламентских институтов, которые представлены и по отдельности, и в тесном переплетении между собой.

Надеемся, что монография станет интересной широкому кругу читателей, политологам и специалистам-международникам, ученым широкого гуманитарного профиля, преподавателями студентам высших учебных заведений, а также экспертам органов государственной власти и управления.

Авторы выражают искреннюю благодарность рецензентам научного издания члену-корреспонденту РАН, доктору политических наук, заместителю директора ИМЭМО РАН по научной работе Ирине Станиславовне Семененко и кандидату исторических наук, проректору по международным отношениям Дальневосточного федерального университета Виктории Владимировне Пановой, взявшим на себя труд критически прочитать монографию и высказать ценные замечания по ее доработке.

Список литературы

1. Косолапов Н. А. Тема 7. Субъекты мировой политики и международных отношений: явления, критерии, основы типологии. Мировая экономика и международные отношения, 1998, № 12, сс. 123–13.
2. Стрежнева М. В. Роль национальных парламентов в управлении Европейским союзом // Мировая экономика и международные отношения. 2015, № 1, сс. 52–6.
3. Стрежнева М. В. Парламентские сети в транснациональном экономическом управлении // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. 2018, № 2, сс. 5–20.
4. Cooper I. The Politicization of Interparliamentary Relations in the EU: Constructing and Contesting the ‘Article 13 Conference’ on Economic Governance. Comparative European Politics, 2016, vol. 14, pp. 196–214.
5. Malamud A. and Stavridis S. Parliaments and Parliamentarians as International Actors. Reinalda B. (ed.). The Ashgate Research Companion to Non-State Actors. Surrey: Ashgate Publishing Limited, 2011, pp. 106–116.